党的二十大报告关于人民代表大会制度和人大工作的表述主要有两段，第一段为报告第六部分的第一条“加强人民当家作主制度保障。……建设好基层立法联系点。”第二段为报告第七部分的第一条“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。……完善和加强备案审查制度。”
这两段内容对立法工作都提出了要求，特别是第二段对立法工作提出了具体明确的要求。党的二十大报告用这么大的篇幅来部署立法工作，这充分说明了习近平总书记和党中央对立法工作的高度重视。这些要求是做好新时代立法工作的根本遵循，我们要认真学习贯彻，全面落实到工作中去。
一、充分发挥主导作用，聚焦促进发展保障善治立良法
我州自1986年制定自治州自治条例以来，共制定自治州自治条例1件、单行条例19件、地方性法规4件，为我州经济社会高质量发展提供了有力的法治保障。2015年，《中华人民共和国立法法》修改后，赋予了设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力。2016年，经省人大常委会确定，红河州人大及其常委会可以开始制定地方性法规，我州步入同时行使民族立法权和地方立法权的“二元立法”新时期。
（一）立法机制不断完善。健全完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，加强立法工作统筹协调，增强立法工作合力。制定实施常委会党组关于加强立法工作的意见、州人大及其常委会立法条例，建立常委会党组向州委请示报告立法工作制度，推进科学立法、民主立法、依法立法。坚持高质量发展急需的优先、法规需要修改的优先、条件成熟的优先的原则，科学合理确定立法项目、编制立法计划，切实增强立法的针对性、可操作性。
（二）立法质量不断提升。抓住提高立法质量这个关键，持续推进重点领域立法。10年来，制定（修订）了建水紫陶产业发展条例、石屏豆制品产业发展条例、建水燕子洞风景名胜区保护管理条例、历史风貌街区和风貌建筑保护管理条例、自治州自治条例、异龙湖保护管理条例、大屯海长桥海三角海保护管理条例、蒙自城市管理条例、多元化解矛盾纠纷促进条例、非物质文化遗产项目代表性传承人保护条例、建水历史文化名城保护管理条例等11件条例，立法重点更加突出，立法质量不断提升。建水紫陶产业发展条例、石屏豆制品产业发展条例的实施，使建水千年古陶焕发出勃勃生机，石屏小豆腐变成大产业。多元化解矛盾纠纷促进条例，为加强基层治理能力建设提供了新的法治路径，得到了国家和省有关部门的充分肯定，最高人民法院院长周强作出批示，要求在全国复制推广。蒙自城市管理条例的施行，为推动滇南中心城市建设与管理、助力蒙自创建全国文明城市发挥了重要的保障和促进作用。非物质文化遗产项目代表性传承人保护条例是全国第二个、全省第一个州市级的非物质文化遗产保护方面的法律法规，加强了我州非物质文化遗产保护。坚持“立、改、废、释”并举，及时开展立法后评估，为修订（废止）条例奠定基础。
（三）备案审查不断加强。依法对州人民政府和县（市）人大及其常委会报送的规范性文件进行备案审查。对涉及食品药品安全、野生动物保护、民法典、计划生育等法律法规的自治条例、单行条例、地方性法规进行清理，切实维护国家法治统一。制定贯彻《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》实施办法，实现规范性文件备案审查工作全覆盖。
二、坚持正确方向，用习近平总书记关于立法工作的重要指示要求引领地方立法工作
习近平总书记关于立法工作的指示要求，内容十分丰富，主要的有：一是关于立法的政治原则，鲜明提出党的领导是社会主义法治之魂，加强党对立法工作的集中统一领导，健全党领导立法的制度机制，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。二是关于立法的目标，鲜明提出要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。三是关于立法的主要任务，鲜明提出加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，注重将社会主义核心价值观融入立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。四是关于立法的功效作用，鲜明提出发挥立法的引领和推动作用，把改革发展决策同立法决策更好结合起来，确保国家发展、重大改革于法有据。五是关于立法的指导原则，鲜明提出要坚持科学立法、民主立法、依法立法，坚持尊重和体现客观规律，坚持为了人民、依靠人民，坚持严格依照法定权限和法定程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。六是关于立法的着力点，鲜明提出抓住提高立法质量这个关键，在确保质量的前提下加快立法工作步伐，增强立法的系统性、整体性、协同性，使法律体系更加科学完备、统一权威。七是关于立法的主体责任，鲜明提出发挥好人大在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，坚持系统观念和问题导向，丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。
除了以上7个方面，习近平总书记还专门针对地方立法工作作了十分具体、明确的指示要求。一是紧扣大局。习近平总书记在纪念地方人大设立常委会40周年之际作出重要指示，要求地方人大及其常委会要围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。在中央人大工作会议上，习近平总书记强调，要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家法律、行政法规的重要补充，最主要的职能就是通过法定程序使党的政策、中央精神、国家法律落地生根，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。二是着眼急需。“坚持急用先行”，是习近平总书记对立法工作的明确要求。习近平总书记强调，要有步骤、分阶段加快推进重要领域立法，积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题。要发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用，以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。三是着力解决实际问题。在十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。在2020年中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调，要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。在中央人大工作会议上，习近平总书记又强调，要做好地方立法工作，着力解决实际问题。这就是要求地方立法找准在法律体系中的定位，突出实践特色和针对性、适用性、可操作性，发挥协同效能，更好、更有效地解决实际问题。四是维护国家法治统一。习近平总书记指出，要严格遵循立法权限，自觉维护国家法治统一。对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销，防止和杜绝违背上位法规定、地方立法“放水”等问题。要深刻认识到，维护国家法治统一，关乎国家统一、民族团结、社会稳定，不仅是法治建设中的重大问题，也是一个严肃的政治问题。在地方立法工作中，必须始终牢记、自觉贯彻。
习近平总书记关于立法工作的重要论述和指示要求，具有很强的政治性、理论性、指导性、实践性，是做好地方立法工作的根本遵循，我们必须领会精髓要义、做到融会贯通，落实到立法实践的全过程、各方面。
三、积极探索、及时总结经验做法，推动地方立法工作高质量发展
州十三届人大及其常委会立法规划共有立法项目24件，其中，2022年完成了4件，2023年计划完成6件，2024年计划完成5件，2025年计划完成5件，2026年计划完成4件，立法工作步入了快车道。在新时代新征程上，立法工作呈现覆盖广、数量多、节奏快、要求高的新特点。这就决定了，立法工作要持续守正创新，适应时代和实践不断提出的新任务新要求。在工作中，要具体地抓好以下几个方面的工作。
（一）具体地、全面地落实党对立法工作的领导。党对立法工作的领导，这是一个政治原则，也是工作原则。对此，习近平总书记有明确的指示要求，就是“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。这就是说，地方各级人大接受同级党委领导，但最终都是贯彻落实党中央的决策部署。不论是立法内容，还是立法程序，都要把这些要求落细落实、落具体，看得见、摸得着，体现到立法工作的每一个环节、每一个方面、每一个领域，确保党的领导这一政治原则在立法工作中得到全面贯彻。
（二）突出红河州实际，通过立法服务全州改革发展稳定大局。要坚持实事求是、因地制宜，把地方立法决策同我州改革发展决策更好结合起来，需要解决什么问题，就立什么法。现在，我们已经踏上了全面建设社会主义现代化国家的新征程，如何结合我州实际，在高质量发展、生态环保、科技创新、数字经济、营商环境、乡村振兴、社会治理、重大风险防范、弘扬文明新风以及满足人民美好生活向往等方面，都有许多具体的、重要的立法选题。这也就是习近平总书记强调的，要“坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题”。
（三）进一步丰富立法形式。地方立法可以不拘形式、突出特色，这样往往也容易搞活，探索创新的空间也大。要深化现有经验做法，在此基础上继续丰富和深化立法形式。在内容上，坚持问题导向，紧密结合州情实际，更加注重针对性，聚焦实际问题“对症下药”；在条文体例上，不搞“大而全”“小而全”，而是开门见山、直入主题，增强法律条款的针对性、可执行性，避免宣誓性立法、口号式立法、简单化立法；在工作机制上，把“坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”这一要求进一步细化落实，使人大主导作用有更多的具体形式。当然，目的还是要解决实际问题，做到立得住、行得通、真管用。
（四）发扬全过程人民民主，广泛凝聚立法共识。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。地方立法最有条件、最应该更好发扬民主、发挥人民群众参与立法的积极性。要建设好基层立法联系点、人大代表工作站、联络室等活动阵地，发挥“民意直通车”作用；广泛听取人大代表的意见，发挥他们作为党和政府联系人民的桥梁纽带作用；用好各级信访平台和数据，在立法工作中充分了解社会矛盾和群众诉求；充分利用和挖掘大数据，运用科技手段为立法服务；做好网上征求意见的工作，高度重视、积极吸纳网民的意见建议。就是要通过多种方式、多种途径，使立法工作体现民主民意，确保立法符合中央精神、体现时代特点、反映人民意愿。
（五）依照法定权限、遵循法定程序开展地方立法。要全面贯彻实施立法法，把准地方立法的定位和职责。一些单行条例、地方性法规是为国家法律、行政法规配套的，具有实施性、补充性特点，这就要结合实际，通过具体、细化的规定，使上位法更具可操作性、更利于执行。一些单行条例、地方性法规是根据实际需要制定的，具有创制性、探索性特点，这就要在立法时吃透中央精神、找准政策取向，对更好管理地方事务作出规范。宪法法律赋予地方的立法权有着很大的实践空间，关键是在遵循法定权限和程序的前提下，把地方立法权用足用好。
（六）更好维护国家法治统一。要牢固树立宪法意识，维护宪法权威和尊严。任何单行条例、地方性法规都不得同宪法、法律、行政法规、监察法规不一致或相抵触，单行条例、地方性法规之间也要衔接协调。
（七）加强制度建设。制定州人大常委会单行条例和地方性法规立项办法、清理办法、立法评估办法、立法技术规范、关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范、关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范等规范性文件，推动立法各个环节规范化、制度化、精细化。
（八）加强立法能力建设。加强对法制委员会委员、立法咨询委员会委员、基层立法联系点负责人和相关立法人员的业务培训，不断提升立法工作能力和水平。积极争取设置州人大常委会立法研究中心，充实立法工作队伍，提高立法能力，为推动全州立法高质量发展提供人才支撑和智力保障。
地方立法是国家法律体系的重要组成部分。我们要进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按照习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，紧紧围绕加快完善中国特色社会主义法律体系这个目标，扎实做好地方立法工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。
（州人大常委会法工委主任 孙绪升）
